北京市莲花池西里6号院改造后实景图 ， 承接方筑福集团
5月22日 ， 十三届全国人大第三次会议在北京开幕 ， 国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出 ， 2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个 ， 支持加装电梯 ， 发展用餐 、 保洁等多样社区服务 。 根据4月份国务院常务会议 ， 本次改造涉及居民近700万户 ， 比去年增加一倍 ， 重点是2000年底前建成的住宅区 。
此前 ， 国家财政部也已经明确将城镇老旧小区改造纳入专项债支持范围 。 2020年是 “十三五 ”规划收官之年 ， 但疫情的突发 ， 使得老旧小区改造这样传统意义 、 按部就班的 “惠民生 ”工程突然提速成为了促投资 、 拉消费的天然 “战场 ” 。
有研究机构测算 ， 老旧小区改造自身市场空间或超5万亿元 ， 若按5年改造期来计算 ， 预计每年可贡献1万余亿元的投资额 。 市场需求 政策驱动 ， 万亿级风口已经形成。
绝不能再走 “ 四万亿 ” 的粗放型老路
自2015年12月中央城市工作会议上首次明确提出 “加快城镇棚户区和危房改造 ， 加快老旧小区改造 ”以来 ， 全国各地老旧小区改造工程持续推进 。 从城市试点到全国铺开 ， 老旧小区改造的市场需求已全面打开 。 “万亿新风口 ”看上去很美 ， 从政府相关部门到市场参与主体 ， 都对老旧小区改造的前景充满期待 。 强刺激政策带来的争议殷鉴未远 ， 这一轮基建拉动显然不能走老路 ， 而是需要更加合理的设计和更加成熟的运作体系 。
在所有问题当中 ， 社会资本如何参与是核心 。 根据目前各省市已经探索出的道路和经验 ， 依然是政府资金为主 ， 社会资本参与度很低 。 要想打破这种单一的资金结 ， 需要有更市场化的政策机制 。 全国老旧小区存量巨大 ， 财政资金的压力可想而知 。 政府层面一直希望能创新融资机制 、 拓宽资金来源 。 “414会议 ”也再次强调 ， 鼓励包括民营企业在内的各类社会资本主体参与改造运营 。
那么 ， 在这一政策导向明显的巨量市场中 ， 民企是否有机会分得一杯羹 ？社会资本能够起到怎样的作用 ？巨大风口之下 ， 如何防范 “资本泡沫 ”的出现 ？
社会资本参与老旧小区改造的入口在哪里 ？
近日 ， 国家住建部副部长黄艳在接受媒体采访时表示 ， 2019年以来 ， 有关部门一直在推动地方创新改造方式和资金筹措机制 ， 按照 “业主主体 、 社区主导 、 政府引领 、 各方支持 ”的方式统筹推进 ， 采取 “居民出一点 、 社会支持一点 、 财政补助一点 ”等多渠道筹集改造资金 。
以首都北京为例 ， 早在2018年市政府印发 《 老旧小区综合整治工作方案(2018-2020年) 》 即已提出 “各区政府确定符合条件的企业作为投资主体 ， 负责资金筹措 、 前期准备 、 统筹组织等工作 。 投资主体可将市区两级财政投入资金作为老旧小区综合改造资本金 ， 依托区政府确定的改造区域内相关公共资源 ， 搭建投融资平台 ， 吸引社会资本参与自选类改造 。 对具体改造项目 ， 投资主体可自行实施 ， 亦可委托其他企业实施 。 实施主体要加强工程全过程管理 ， 做到工程质量 、 安全 、 工期相统一 。 ”
根据政策精神 ， 针对老旧小区改造比较理想的资金来源结构主要有四大类组成 ：一是中央政府财政资金投入 ；二是地方政府财政投资和固定资产投资 ；三是责任企业和责任 （ 产权 ） 单位投入资金 ；四是个人出资和企业投资 。
这四方面是互为补充而非替代关系 ， 而从对冲政府财政资金压力的角度考虑 ， 政府部门实际上是希望逐步引导向后二者倾斜的 。 广义而言 ， 第三 、 四类均属于社会资本范畴 。 分头溯源 ， 目前我国老旧小区改造重点主要是2000年以前成建制建成的住宅区 。 在 “福利分房 ”时代 ， 这些住宅区多以某企事业单位职工家属区的形式存在 。 这也即在改造过程中常常提及的 “多主体 、 多利益分配难点 ”的主要背景 。
全国各省市实施细则不同 ， 但大致都是按照属地管理原则 ， 各市/区政府作为本市/区老旧小区综合整治工作的责任主体 。 一个不争的事实是 ， 在与基层政府部门打交道时 ， 背后有事业单位或国有企业站台背书的相关责任企业和责任 （ 产权 ） 单位更加游刃有余 。 不过 ， 对于这些原责任单位而言 ， 参与老旧小区改造动能不足 。 “吃力不讨好 ， 这是需要花钱的事儿 。 再加上很多房子二手房交易之后 ， 早就和原单位没什么关系了 。 ”一位不愿具名的业内人士表示 。
从2015年至今 ， 可以视为老旧小区改造的摸索阶段 ， “运用市场化方式引入社会资本 ”雷声大 、 雨点小 ， 社会资本尤其是民营企业缺少清晰的机制和文件指导 。 无论是 “国家队 ”背景的责任单位还是民营资本 ， 大家均有各自要面临的 “入口 ”困境 。 老旧小区物业现状非常初级甚至没有 、 投资回报周期不确定 、 居民个人无物业费意识等客观现实导致老旧小区改造成为了空中楼阁 。
实际上 ， 第三方资本 （ 多为民营资本 ） 在老旧小区改造早期主动或被动地承担了市场培育成本 。 老旧小区改造龙头企业北京筑福集团某负责人向笔者表示 ， “财政资金是撬动社会资本的杠杆 ， 政策是支点 ；没有支点 ， 杠杆效应无法发挥 ， 依然是输血式改造 ， 是以工代赈式的低效经济托底手段 ；但是杠杆设置不好 ， 会带来二次泡沫 ， 违背 ‘惠民生 ’的初心 。 如何把握好这个尺度 ， 既是政府的关注 ， 也是有 ‘党性 ’的民营企业在思考和探索的核心 。 ”
早期进入者顶着压力打造出标杆性的工程案例 ， 建立起了足够清晰的盈利模型 。 这为调动起更多社会资本的积极性起到了不可低估的正面作用 。